Ее главная цель — не только предотвращение оттока населения, но и расширение внутреннего рынка.

Патовая ситуация вокруг Стратегии пространственного развития России до 2025 года, принятие которой ожидалось в уходящем году, но так и не состоялось, в очередной раз свидетельствует о том, что пресловутый образ будущего страны в головах чиновников так и не складывается в непротиворечивую картину. Авторы стратегии ушли от очевидно пагубной идеи целенаправленно концентрировать развитие страны в нескольких фокусах — мегаагломерациях, но по факту спонтанное пространственное развитие России давно идет по этому сценарию, а последний экономический кризис лишь усилил переток населения в крупные городские центры.

Предлагаемая альтернатива — попытаться найти потенциал развития практически в каждом регионе — слишком уж напоминает сакраментальную для чиновников формулу «за все хорошее и против всего плохого». Внятного ответа на вызовы, чреватые депопуляцией страны, у государства по-прежнему нет — одними благими пожеланиями остановить бегство людей из бесперспективных в рамках существующей ныне модели экономики территорий будет невозможно. Между тем очевидно, что смыслом пространственного развития России должно стать расширение внутреннего рынка, но для этого требуются принципиальные, а не декоративные изменения в экономической политике.

Недовымученный документ

Стратегия пространственного развития оказалась, возможно, самым многострадальным документом в своем жанре, когда-либо принимавшимся российским правительством. О необходимости подобной стратегии говорилось еще в начале прошлого десятилетия, когда понятие «пространственное развитие» циркулировало главным образом в экспертных кругах и продвигалось на уровень государственной терминологии такими людьми, как урбанист Вячеслав Глазычев или философ-методолог Петр Щедровицкий. Если предельно упростить содержание этой теоретической дискуссии, то речь шла о необходимости выработать некую новую долгосрочную модель хозяйственного и гуманитарного освоения территории России с учетом свершившихся после распада СССР тектонических изменений ее места в мировой экономике и геополитике. С точки зрения философов, это, в конечном итоге, предполагало ответы на базовые вопросы: кто мы? откуда? куда идем? Но свои прикладные коррективы быстро внесла экономика.

Запрос на стратегический документ в коридорах власти окончательно оформился благодаря финансово-экономическому кризису 2008−2009 годов, который продемонстрировал ряд серьезных региональных диспропорций: одни регионы кризис почти не почувствовали, а по другим он ударил так, что из них просто стало массово бежать население. Именно в тот момент в правительстве возникла идея сконцентрировать пространственное развитие страны на нескольких мегаагломерациях.

«Нам вряд ли удастся сохранить жизнеспособность всех малых и средних городов. Убывание городов небольшого размера — это такая непреодолимая глобальная тенденция», — констатировала на Московском международном урбанистическом форуме в декабре 2011 года тогдашний руководитель Минэкономразвития РФ Эльвира Набиуллина. Согласно представленному ею прогнозу, в ближайшие 20 лет из малых и средних городов России может высвобождаться и мигрировать в крупные города до 15−20 млн человек, и «вопрос в том, готовы ли наши крупные города принимать и качественно использовать такой огромный ресурс или это станет неподъемным вызовом».

Формальный старт разработке Стратегии пространственного развития был положен в июне 2014 года с принятием федерального закона «О стратегическом планировании в РФ». И уже в ноябре 2016 года замглавы Минэкономразвития Александр Цыбульский заявил, что документ готов и проходит окончательное досогласование. На тот момент мало кто сомневался, что в его основу ляжет именно доктрина мегаагломераций, причем, возможно, в еще более радикальном виде. Если первоначальные правительственные наброски предполагали, что мегаагломераций будет около двух десятков, то затем оказалось, что и это может быть много.

Например, глава института «ГИПРОГОР» Михаил Грудинин предлагал вариант создания в стране восьми так называемых конурбаций, объединяющих крупные города в радиусе 300 километров, исходя из представлений о том, что в XXI веке возможность глобальной конкуренции будет только у территорий с населением не менее 5 млн человек.

В том же ноябре 2016 года произошло еще одно событие, которое, возможно, повлияло на процесс «досогласования» стратегии — речь идет об аресте министра экономического развития РФ Алексея Улюкаева, чье ведомство и готовило документ. Поэтому утверждение стратегии было отложено — только в нынешнем феврале глава правительства Дмитрий Медведев заявил на Российском инвестиционном форуме в Сочи, что документ будет принят до конца года. И тут свое веское слово сказал президент Владимир Путин, предложивший в мартовском послании Федеральному собранию «развернуть масштабную программу пространственного развития России… и как минимум удвоить расходы на эти цели в предстоящие шесть лет».

Для тех, кто следил за дискуссией о пространственном развитии, дальнейшие слова Путина прозвучали как гром среди ясного неба, поскольку они фактически отправляли доктрину мегаагломераций в утиль: «Активная, динамичная жизнь России, с её огромной территорией, не может сосредоточиться в нескольких мегаполисах. Крупные города должны распространять свою энергию, служить опорой для сбалансированного, гармоничного пространственного развития всей России. Для этого крайне необходима современная инфраструктура… Очевидно, что именно развитые коммуникации позволят жителям малых городов и сёл удобно пользоваться всеми возможностями и современными сервисами, которые есть в крупных центрах, а сами небольшие населённые пункты будут тесно интегрированы в общее социальное и экономическое пространство России».

Теперь, казалось, ничто не мешает новой команде Минэкономразвития во главе с Максимом Орешкиным довести наконец работу до логического конца, и в июле министерство действительно направило проект стратегии на рассмотрение правительства, а его принятие, заявил Орешкин в начале октября в Совете Федерации, состоится в течение месяца. Основные тезисы представленного на суд публики документа полностью соответствовали духу послания президента (об этом ниже), но что-то снова пошло не так.

Минэкономразвития «не смогло написать документ, который устроил бы госинституты и общество», — заявил еще в конце августа председатель Общественной палаты РФ Валерий Фадеев (в бытность его главным редактором журнала «Эксперт» там регулярно публиковались материалы на тему пространственного развития). «В документе нет конкретики, говорится самыми общими словами. Представленную стратегию нужно менять радикально», — заявил на обсуждении в Общественной палате руководитель Института водных проблем РАН Виктор Данилов-Данильян. В нынешнем виде разработанный Минэкономразвития проект стратегии не отвечает поставленным задачам, констатировал в середине ноября, выступая в Совете Федерации, аудитор Счётной палаты Юрий Росляк. В итоге к концу года стратегия вновь не была принята, и с каждым днем время все больше работает против нее: оставшиеся до 2025 года шесть лет — это явно недостаточный горизонт для постановки стратегических задач. Список негативных отзывов можно продолжать до бесконечности.

Что же пошло не так?

Несмотря на то, что от идеи сделать фокусом пространственного развития мегаагломерации авторы проекта стратегии отказались, основной акцент в нем сделан именно на агломерациях.

Как утверждается в документе, в России уже сформировалось не менее 40 крупных городских агломераций с совокупным населением более 73 млн человек, то есть практически половина населения страны. Именно они мыслятся авторами в качестве каркаса для «формирования устойчивой полицентрической системы пространственного развития за счет увеличения количества и расширения географии центров экономического роста», что и заявлено целевым сценарием стратегии.

Основным инструментом достижения этой цели в документе называется развитие магистральной инфраструктуры — транспортной и энергетической. Одним из важнейших должно стать «вовлечение в радиус транспортной доступности крупных городских агломераций городских округов и муниципальных районов, в которых проживают до 7 млн человек». При сохранении же текущих тенденций без формирования приоритетов и механизмов пространственного развития, в том числе без необходимого развития инфраструктуры, констатируют авторы документа, усилится социально-экономическое неравенство как внутри, так и между субъектами федерации при низких темпах экономического роста.

На первый взгляд, предложенный ход мысли выглядит совершенно здраво: факт существования агломераций в России неоспорим. Однако до недавнего времени это понятие не было зафиксировано в правовом поле, и это обстоятельство сразу же подвешивает всю конструкцию в воздухе.

Большинство попыток создавать структуры управления агломерациями на договорных началах, как это делается во многих странах мира, либо терпели фиаско, учитывая скудные бюджеты и урезанные полномочия местного самоуправления, либо быстро перерождались в планы слияния муниципалитетов, мгновенно порождавшие локальные конфликты. Несколько свежих примеров.

Адыгея — республика-анклав на территории Краснодарского края: два субъекта федерации имеют общую энергетическую, транспортную и рекреационную систему, но разделены административными границами. После того, как летом главы Краснодарского края и Адыгеи Вениамин Кондратьев и Мурат Кумпилов заявили о планах развития Краснодарской агломерации, в которую уже по факту входит значительная часть соседней республики, адыгские активисты незамедлительно восприняли это как очередную попытку объединить два субъекта. В Ростовской области, где благодаря Чемпионату мира по футболу пределы Ростовской агломерации значительно расширились, недавно был вновь инициирован вопрос об административном присоединении к региональному центру соседних муниципалитетов.

Подобных случаев много, и все они свидетельствуют об одном: понятие агломерации необходимо хоть как-то формализовать (в мае в Совет Федерации наконец поступило предложение от представителей Краснодарского края включить его в Градостроительный кодекс), иначе мы постоянно будем постоянно наступать на одни и те же грабли.

«Давно настало время заниматься агломерациями более внимательно, создавать специальные институты их изучения, мониторинга и т. д. Об этом говорится много лет, и почти ничего не происходит. Между тем в верхних пространственных уровнях градостроительства — в так называемой системе расселения — еще очень многое не понято и не открыто. Наше представление об этих вопросах крайне скудно — более того, мы и о городе еще мало что знаем, а замахиваемся сразу на агломерации. В результате пространственное развитие превращается в волюнтаристские движения, как в случае Новой Москвы. Вся затея с московской реновацией свидетельствует о том, что проект Новой Москвы попросту тихо провалился, и внимание властей вновь обратилось к Москве в пределах МКАДа», — говорит профессор Института архитектуры и искусств Южного федерального университета Сергей Алексеев, ученик одного из основателей российской урбанистики Алексея Гутнова.

Что же касается идеи приоритетного развития транспортной инфраструктуры, то она вряд ли будет вызывать возражения, пока мы не обратимся к еще одному недавнему стратегическому документу, а именно «майскому указу» Владимира Путина. В числе многих целевых показателей, которых необходимо достичь к 2024 году, в нем значится увеличение объемов строительства жилья до 120 млн кв. м в год, или примерно в полтора раза к текущему уровню.

Откуда взялась эта цифра, примерно понятно: оптимальным удельным показателем ввода нового жилья в России давно считается уровень один «квадрат» на человека в год. Учитывая то, что, по всем прогнозам, население России в ближайшие годы будет сокращаться от нынешнего уровня в 146,9 млн человек, 120 млн кв. м жилья к 2024 году год в пересчете на каждого жителя как раз и даст значение, близкое к желаемому. По данным одного из последних исследований РИА «Рейтинг», уровень 1 кв. м жилья на человека в год на данный момент преодолели всего три региона России — Ленинградская, Московская и Калининградская области, а еще несколько регионов (Тюменская, Белгородская, Калужская области, Краснодарский край и др.) довольно близко к нему подошли.

Примерно же половина субъектов федерации по-прежнему имеют годовой удельный показатель строительства на уровне 0,5 кв. м на человека и ниже. Казалось бы, строй — не хочу. Но если взглянуть на сегодняшнюю картину жилищного строительства в региональном разрезе, то возникает логичный вопрос: а где именно будет строиться это жилье? По большому счету, наращивание жилищного строительства на протяжении последнего десятилетия и было ключевой идеей (правда, плохо отрефлексированной) пространственного развития страны.

Начиная с кризисного 2009 года объем сданного в стране жилья вырос более чем на 30%, причем только в 17 регионах показатели жилищного строительства за этот период сократились, а примерно в 40 субъектах росли темпами выше среднероссийских. Но далеко не во всех регионах рост строительства жилья (порой весьма бурный) сдерживал отток населения, хотя именно эту задачу он и должен решать.

eadaily.com