Миграция как угроза безопасности ЕС.

Ф. Маталаева

Основным движущим фактором секьюритизации в Европейском союзе стало стремление к защите, во-первых, социальных и экономических прав граждан европейских государств на внутреннем рынке труда, а во-вторых, европейской идентичности и культуры. Это было выражено, с одной стороны, в обеспечении свободной мобильности и ликвидации внутренних границ ЕС, а с другой – ​в установлении дополнительного контроля за внешними границами (концепция «крепость Европа»).

Аргумент, что иммигранты – ​потенциальная угроза экономического развития ЕС, выступал в качестве легитимационной основы для развития ограничительной иммиграционной политики и сокращения прав граждан третьих стран. В результате иммиграция, в том числе и по гуманитарным причинам, была интегрирована в политику, определяющую и регламентирующую вопросы безопасности, возник­шие в связи с отменой внутрен­него пограничного конт­роля.

Отдельные исследователи отмечают, что дискурс секьюритизации международной миграции в ЕС начал развиваться в период после событий 11 сентября 2001 г., когда проблемы иммиграции, особенно из традиционно мусульманских стран, стали обсуждаться в кон­тексте борьбы с терроризмом. Однако секьюритизация им­миграции в Европе после 11 сентября стала скорее продолжением тенденций, существовавших ранее. Можно сказать, что процесс секьюритизации иммиграции в ЕС проходил параллельно с формированием Европейского союза и основ еди­ной европейской миграционной политики.

В 50–60-е годы XX в. большая часть западноевропейских стран при­влекала иммигрантов в качестве дешевой рабочей силы. В таких странах, как Франция, Германия и Нидерланды, была установлена разрешительная политика в области иммиграции. В отличие от нынешней ситуации, в которой вопрос о нелегальной иммиграции в значительной степени оправдывает формирование ограничительной миграционной политики, правовой статус послевоенных временных трудовых мигрантов не был политизирован.

Ситуация начинает меняться на рубеже 60–70-х годов: иммиграция в европейских странах всё чаще становится предметом общественных дискуссий. В этот же период начинает формироваться ограничительный миграционный режим, продиктованный трансформациями на рынке труда, и ужесточаться пограничный государственный конт­роль. Политическая ри­торика всё чаще связывает им­миграци­ю с дес­та­би­лиза­цией об­щест­вен­ного порядка. Вместе с тем, не­смот­ря на принятие ре­ше­ний об ограничение трудовой миг­ра­ции, иммиграция в Европу про­должает расти в результате воссоединения семей.

Одним из наиболее значимых решений этого периода стало постановление Совета Европейского экономического сообщества 1612/68 о свободе передвижения работников в пределах ЕЭС. Это постановление содержит положения, проводящие различие между правом на свободу передвижения внутри ЕЭС граждан – государств членов Сообщества и граждан третьих стран. Идея о том, что граждане государств – ​членов ЕЭС должны обладать свободой передвижения внутри Сообщества, в отличие от граждан третьих стран, была подтверждена на Парижском саммите 1973 г. В связи с присоединением к ЕЭС Велико­бри­тании, Дании и Ирландии (1974 г.) была принята Программа действий в интересах трудящихся мигрантов и их семей, регулирующая положение трудовых мигрантов и их права внутри ЕЭС, а также предлагающая равное отношение к гражданам третьих стран и гарантии избирательных прав на муниципальном уровне.

Данные шаги заложили основу для формирования единого подхода к иммиграционной политике внутри Европейского союза и обозначили начало формирования дискурса и институциональных практик секьюритизации иммиграции. В Программе миграция в основном рассматривается в контексте условий формирования интегрированного рынка труда в Европе и социально-экономического развития. С середины 80-х годов иммиграция становится всё более политизированным вопросом через маркирование беженцев как альтернативных экономических мигрантов и претендентов на получение социальных пособий.

Основной результат такой политизации – ​восприятие иммигрантов и беженцев как источника опасности для общественного порядка и внутренней стабильности Европы не толь­ко на уровне политических элит, но и общественного мнения, что сопровождается ростом поддержки ультраправых партий во Франции и Германии. Политические дебаты этого периода представляют иммиграцию как вызов государству всеобщего благосостояния и культурной идентичности европейской нации, всё больше секьюритизируя иммиграционную политику и политику пре­доставления убежища на основе противопоставления инсайдеров-мигрантов из стран – ​членов ЕЭС и аутсайдеров-мигрантов из третьих стран. Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения (14 июня 1985 г.) объединяет иммиграцию с терроризмом и транснациональной преступностью, обеспечивая внедрение дискурсов и практик секьюритизации в европейскую миграционную политику.

В рамках европейских межправительственных форумов 90-х годов, способствовавших развитию скоординированной миграционной политики ЕС, иммиграция стала одним из самых важных межправительственных вопросов. Маастрихтский договор сделал иммиграцию предметом межгосударственного регулирования [18, c. 150], однако неэффективность сложной двух­уровневой системы управления, вводимой Дого­вором, привела к его пересмотру (1997 г.). В рамках Амстердамского договора была сделана попытка десекьюритизации иммиграции: предложено расширить право на свободное передвижение в пределах ЕС иммигрантов из третьих стран, проживающих на законных основаниях, а также предоставить им возможность натурализоваться в странах проживания.

Тем не менее данные инициативы до сих пор являются предметом споров и недостаточно отражены в социальной практике государств – ​членов ЕС, поскольку непосредственно касаются проблемы государственного суверенитета. В контексте квазиформальных структур по борьбе с терроризмом, таких как Рабочая группа полиции по борьбе с терроризмом, Бернский клуб, сформировалась сеть профессионалов в области внутренней безопасности ЕС, которые выявляют и борются с вызовами общественного порядка, а также производят и рас­пространяют информацию по во­просам терроризма, миграции, внешнего пограничного контроля. Таким образом, их профессиональный статус даёт им право определять, какие опасности угрожают европейскому социуму в определённый момент времени. Как отмечает Биго, эта бюрократическая сеть сыграла ключевую роль в институциализации проблемы внутренней безопасности в Европейском союзе, в том числе и в области миграционной политики.

Террористические атаки 11 сентября в США интенсифицировали секьюритизацию иммиграции, особенно во Франции, Германии и Велико­британии, и продолжили существовавшие ранее тенденции. На внеочередном заседании Совета внутренних дел (JHA) было принято решение о введение систематических проверок на границах Европей­ского союза и повышении эф­фективности Евродак – ​базы данных отпечатков пальцев соискателей убежища и нарушителей границ, с целью подготовки к массовому притоку иммигрантов из третьих стран. В 2004 г. создана единая система обмена визовыми данными между государствами – ​членами ЕС (Visa Information System – VIS) для борьбы с визовым мошенничеством и терроризмом, а также скоординированы и упрощены соглашения с соседними странами о реадмиссии нелегальных иммигрантов.

Рабочий документ Комиссии-743 о взаимосвязи между обеспечением внутренней безопасности и соблюдением международных обязательств и инструментов защиты предложил отказывать в ходатайстве о предоставлении защиты и высылать лица, ищущие убежища, если они являются добровольными членами террористических организаций, тем самым связав беженцев с организованной преступностью и терроризмом. В целом общие правила, затрагивающие вопросы иммиграции в ЕС, подчёркивают необходимость ограничения миграционных потоков. Так, например, Дублинские соглашения вводят критерии, ограничивающие круг стран, которые будут рассматривать прошение об убежище.

С одной стороны, такие критерии призваны сделать процедуру более детерминированной и сократить вре­мя рассмотрения ходатайства о пре­доставлении убежища, а с другой – ​они не позволяют подавать заявки о предоставлении убежища в различных государствах – ​членах Европейского союза, что снижает шансы некоторых беженцев на получение убежища. Таким образом, от ограничительной политики в области иммиграции страдают главным образом про­си­тели убежища, особенно из мусуль­манских стран, а также му­сульмане, проживающие в странах Европейского союза, которые в настоящее время воспринимаются ис­клю­чительно в контексте терроризма и угрозы общественной безопасности.

Прямая или косвенная поддержка дискурсов и практик секьюритизации затрудняет социальную адаптацию беженцев к принимающему обществу, а также оказывает негативное влияние на продвижение политики солидарности и распределения прав и обязанностей вне зависимости от этнической, религиозной или на­цио­нальной при­надлежности. На практике меры секью­ри­тизации иммиграции, грани­чащие с дискриминацией, спо­собствуют росту по­пулярности пра­во­радикаль­ных партий, конфлик­тов на почве рели­гиозного фактора и раз­витию под­польного религиозного фундаментализма.

Повышение безопасности внутреннего рынка – ​ключевой вопрос европейской интеграции, отражающий постепенную секьюритизацию иммиграции в Европе и способствующий ужесточению наднациональной иммиграционной политики в Европейском союзе. Это базируется на предположении о том, что контроль за незаконным перемещением товаров, услуг и людей происходит в первую очередь на границе и после отмены внутреннего пограничного контроля возрастают риски проникновения на территорию ЕС нелегалов и потенциальных преступников, которые будут способствовать нарушению общественного порядка.

Однако в рамках Европейского союза наиболее распространённой практикой потери легального статуса является незаконное пребывание в стране после истечения срока визы. Кроме того, в современную глобальную эпоху, когда развитие мировой экономики требует повышения мобильности населения, пограничный контроль не является ос­новным препятствием для свободного передвижения людей. Более эффективными инструментами конт­роля численности и качества миграционных потоков выступают: – условия предоставления разрешений на работу; – вида на жительство; – обеспечение доступа к социальной поддержке и выплатам.

Так, с середины 2000-х годов отдельными западноевропейскими странами, такими как Ни­дер­ланды, Германия, Франция, вводятся интеграционные курсы и экзамены для получения гражданства и вида на жи­тельство, а также для переезда по линии воссоединения семьи. Такие курсы и испытания на знание языка и устройства принимающего общества направлены как на развитие языковых навыков иммигрантов, так и на снижение нежелательной иммиграции. Наконец, учитывая значительную численность лю­дей и количество товаров, проходящих через внешние границы Евро­пейского союза, стало невозможно планомерно и после­до­ва­тельно осуществлять про­вер­ку каж­дого случая пересечения гра­ницы.

Установление взаимосвязи между понижением контроля на внутренних границах и повышением контроля на внешних способствовало трансформации социально-экономического проекта Европейского союза в проект безопасности. Это привело к смещению вопросов предоставления убежища из гуманитарной области в область безопасности и экономической рационализации. Сей­час иммиграция являет­ся одним из важнейших вопросов в рамках евро­пейской безопасности, который кор­ре­лируется не только с проблемами поддержания внутренней стабильности, но и социального обеспечения, культурной и религиозной идентичности, о чём свидетельствуют политические дебаты вокруг миграционного кризиса 2015 г.

Подводя итог, можно сказать, что процесс секьюритизации международной миграции в Европе проходил одновременно с процессом формирования Европейского союза и основ общей наднациональной иммиграционной политики. Секьюритизация иммиграции начинает развиваться в 70-е годы XX столетия, когда был определён и конкретизирован объём экономических прав мигрантов из государств – ​членов ЕС и иммигрантов – ​граждан третьих стран. В 80-е годы иммиграция, в том числе и гуманитарная, впервые обозначается как угроза национальной безопасности и культурной идентичности. Повышение мер безопасности, пограничного контроля и ужесточение иммиграционной политики после терактов 11 сентября в США стали закономерным продолжением существовавших тенденций секьюритизации иммиграции. Секьюритизации иммиграции способствовала интеграция проблемы иммиграции в систему обеспечения безопасности внутри ЕС после отмены внутреннего пограничного контроля.

Привязка иммиграции к терроризму позволила развивать и внедрять дискурсы и практики секьюритизации, такие как системы обмена визовыми данными, идентификационные базы данных, квазиофициальные бюрократические структуры безопасности, в европейскую миграционную политику. За счёт формулирования и поддержки на практическом уровне дихотомии «безопасность внутри и незащищённость снаружи» в ЕС сформировалась политическая стратегия, направленная на исключение из социального поля конкретных категорий людей, в частности, иммигрантов из мусульманских стран и маркирования их как угрозы социальной стабильности, культурной идентичности и национальной безопасности.

Обозреватель», февраль 2017 № 2 (325).